Prijevremeni prekid mandata podnosiocu predstavke kao članu Parlamenta, koji je naložila njegova politička stranka nakon njegovog povlačenja iz njene parlamentarne frakcije • Osporavana mjera nije predvidljiva • Ne postoji pravni okvir za zaštitu pasivnog izbornog prava podnosioca predstavke od zloupotrebe • Osporavana mjera je nezakonita, nesrazmjerna i sprečava slobodno izražavanje naroda u izboru zakonodavne vlasti • Kršenje člana 3. Protokola broj 1

Činjenice i navodi podnosioca predstavke

Podnosilac predstavke bio je poznati ukrajinski političar, koji je u par navrata biran u Parlament Ukrajine. Iako nije pripadao nijednoj političkoj stranci, podnosilac predstavke se 2014. godine kandidirao na prijevremenim parlamentarnim izborima i izabran je s liste političke stranke Blok Petra Porošenka „Solidarnost“. Postao je zamjenik šefa parlamentarne frakcije te stranke. Podnosilac predstavke je 25. decembra 2015. godine podnio predsjedniku Parlamenta pisanu izjavu o svom povlačenju iz frakcije.

Stranka je održala vanredno zasjedanje Kongresa, na kojem je prvo izmijenjena njena povelja s ciljem davanja ovlaštenja Kongresu stranke da prijevremeno prekine poslanički mandat „iz razloga predviđenih zakonom“ i, drugo, kako bi se prekinuo poslanički mandat podnosiocu predstavke i drugom poslaniku, pozivajući se na član 81. stav 2. tačka 6) Ustava Ukrajine.

Iako je i ranije bilo brojnih sličnih povlačenja iz poslaničkih frakcija, ovo je izgleda bio prvi put da se pod tim podrazumijeva i prekid poslaničkog mandata. Iz nepoznatih razloga Kongres stranke je na vanrednom zasjedanju odlučio da prekine mandat samo podnosiocu predstavke i još jednom poslaniku. Preostalih osam poslanika nastavilo je sjediti u Parlamentu bez frakcije ili nakon što su se pridružili drugoj frakciji ili grupi.

Podnosilac predstavke podnio je tužbu Višem upravnom sudu osporavajući prijevremeni prekid mandata kao nezakonit, ističući da je sporna ustavna odredba predviđala mogućnost političke stranke da prijevremeno prekine mandat poslaniku samo „na osnovu zakona“. Međutim, takav zakon nikada nije donesen. Viši upravni sud je 28. jula 2016. godine presudio protiv podnosioca predstavke. Pozivajući se posebno na odluke Ustavnog suda, Viši upravni sud je utvrdio da je prijevremeni prestanak mandata podnosiocu predstavke kao poslaniku u skladu sa stavovima 2. tačka 6) i 6. člana 81. Ustava.

Ocjena Evropskog suda

Evropski sud je istakao da nije sporno da je prijevremeni prekid mandata podnosiocu predstavke predstavljao miješanje u njegova prava zaštićena članom 3. Protokola broj 1. Primarno sporno pitanje tiče se predvidljivosti ustavnih odredbi. Evropski sud je napomenuo da su, u skladu s dosljednim pristupom Ustavnog suda, ustavne odredbe direktno primjenjive, bez obzira na postojanje bilo kakvog pratećeg zakonodavstva. Također, Ustavni sud nikada nije presudio protiv potrebe za posebnim zakonom, kao takvim, na koji se poziva član 81. stav 6. Ustava, te je u svojoj odluci od 25. juna 2008. godine eksplicitno naveo da se „postupak i razlozi za prijevremeni prestanak mandata poslaniku (moraju) isključivo utvrditi zakonom“. Međutim, Ustavni sud je također napomenuo da je pitanje zakonodavnog reguliranja van njegove nadležnosti.

Evropski sud je naglasio da član 79. Ustava, kao i član 1. Zakona o statusu poslanika eksplicitno navode da poslanici predstavljaju ukrajinski narod i imaju svoj mandat od naroda, te da se u skladu sa članom 4. tog zakona kao razlog za prijevremeni prestanak mandata poslaniku ne spominje nepridruživanje ili povlačenje iz parlamentarne frakcije poslanika izabranog iz političke stranke koja formira tu frakciju.

Uprkos postojanju brojnih slučajeva povlačenja poslanika iz parlamentarne frakcije političke stranke, s čije su liste bili izabrani u Parlament, ustavne odredbe koje predviđaju prijevremeni prestanak mandata poslaniku iz tog razloga nikada nisu bile primijenjene u praksi prije događaja u ovom predmetu. Evropski sud je naglasio da je nepoznato kojim se kriterijima stranka vodila pri odabiru dvojice od deset poslanika izabranih s liste (koji su se povukli iz njene parlamentarne frakcije) kojima će prekinuti mandat. U datim okolnostima Evropski sud smatra da se od podnosioca predstavke nije moglo razumno očekivati da predvidi da će njegovo povlačenje iz parlamentarne frakcije stranke dovesti do prijevremenog prestanka njegovog mandata kao poslanika. Štaviše, nije postojao pravni okvir koji bi osigurao efikasnu suštinsku zaštitu njegovog pasivnog izbornog prava od zloupotrebe.

Shodno tome, Evropski sud je zaključio da je miješanje u pasivno izborno pravo podnosioca predstavke bilo nezakonito. Nadalje, posebno je naglasio da bi navedeni zaključak u principu bio dovoljan da se utvrdi kršenje člana 3. Protokola broj 1. Međutim, Evropski sud je primijetio da okolnosti ovog slučaja također postavljaju ozbiljno pitanje proporcionalnosti. Evropski sud je istakao kako nema sumnje da su jačanje stranačke discipline i sprečavanje fragmentacije parlamentarnih blokova važni za osiguranje efikasnog funkcioniranja Parlamenta. Također dijeli zaključak Venecijanske komisije da, tamo gdje su uobičajeni međustranački prelazi, volja birača je osujećena, te je legitimno uvesti protivmjere kojima se sprečava „prodaja“ mandata ili glasova. Međutim, bilo bi neprihvatljivo, pod izgovorom takvih protivmjera, staviti političke stranke iznad biračkog tijela i dati im ovlaštenja da ponište izborne rezultate, kao što je de facto učinjeno u ovom predmetu.

Evropski sud je istakao da osporena mjera u ovom predmetu nije bila samo nezakonita, već i očigledno nesrazmjerna, te je osujetila slobodno izražavanje naroda u izboru zakonodavne vlasti. Evropski sud je utvrdio kršenja člana 3. Protokola broj 1.