Nesrazmjerno poništenje registracije vlasnika dvojnih državljanstava za kandidiranje na izborima automatskom primjenom opće zakonske zabrane, bez individualne procjene • Kršenje člana 3. Protokola broj 1

Činjenice i navodi podnosioca predstavke

Predmet se tiče poništenja registracije podnosioca predstavke kao kandidata za izbor u regionalno zakonodavno tijelo na osnovu toga što ima dva državljanstva.

Podnosilac predstavke je opozicioni političar i novinar. Po rođenju je imao rusko državljanstvo i živio je u Moskvi do 15. godine, kada se s majkom preselio u Ujedinjeno Kraljevstvo. Neutvrđenog datuma, bez odricanja od ruskog državljanstva, dobio je britansko državljanstvo.

Podnosilac predstavke je 2003. godine bio kandidat na izborima za rusku državnu dumu. U skladu s izbornim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u to vrijeme, informacije o državljanstvu kandidata navedene su na glasačkom listiću i plakatima na biračkim mjestima. Podnosilac predstavke je izgubio na tim izborima. U ime stranke čiji je bio član, ponovo je nominiran kao kandidat na izborima za moskovsku regionalnu dumu. Izborno udruženje je povuklo njegovu kandidaturu pozivajući se na zabranu kandidiranja na izborima osobama s više državljanstava (Zakon broj 128-FZ). Podnosilac predstavke je osporio povlačenje pred domaćim sudovima. Pravomoćnom odlukom Gradskog suda u Moskvi od 29. marta 2007. godine njegov zahtjev je odbijen. Ustavni sud Rusije je žalbu podnosioca predstavke proglasio nedopustivom.

Podnosilac predstavke se 2012. godine pridružio drugoj stranci, koja ga je 2013. godine nominirala kao kandidata za izbore u jaroslavsku regionalnu dumu. Izborna komisija je registrirala njegovu kandidaturu za izbore. Podnosilac predstavke je na svom blogu objavio članak u kojem je istakao da je unaprijeđena domaća praksa u pogledu registracije kandidata s dva državljanstva. Tvrdio je da je registracija njegove kandidature bila reakcija ruskih vlasti na presudu Evropskog suda u predmetu Tănase protiv Moldavije. Tužilaštvo Jaroslavske oblasti osporilo je registraciju podnosioca predstavke kao kandidata na izborima pozivajući se na Zakon broj 128-FZ. Podnosilac predstavke se žalio tvrdeći da tužilac nije imao pravo tražiti poništenje njegove registracije. Također je istakao da Zakon broj 128-FZ krši ruski ustav i član 3. Protokola broj 1 uz Konvenciju u kontekstu presude u predmetu Tănase.

Regionalni sud je utvrdio da je Izborna komisija prekršila Zakon o izbornim pravima, izmijenjen Zakonom broj 128-FZ, jer je u njemu navedeno da osobe s dva državljanstva nemaju pasivno biračko pravo, te nezakonito registrirala kandidaturu podnosioca predstavke. Pozivajući se na odluku Ustavnog suda od 4. decembra 2007. godine, sud je napomenuo da ograničenje pasivnog biračkog prava nije u suprotnosti s ruskim ustavom ili međunarodnim pravom. Također je odbio pozivanje podnosioca predstavke na predmet Tănase utvrdivši da je presuda Evropskog suda u tom predmetu specifična za određenu zemlju i stoga neprimjenjiva na situaciju podnosioca predstavke. Podnosilac predstavke se žalio Vrhovnom sudu Rusije, koji je 26. augusta 2013. godine odbio njegovu žalbu, a kasnije i naknadni zahtjev za reviziju.

Ocjena Evropskog suda

Evropski sud je prihvatio da je poništenje registracije podnosioca predstavke kao kandidata za izbore predstavljalo miješanje u njegovo pravo prema članu 3. Protokola broj 1. Stranke nisu osporavale da je poništenje registracije podnosioca predstavke za izbore imalo osnovu u domaćem pravu, da je bilo formulirano dovoljno jasno, da je bilo dostupno podnosiocu predstavke, te da je bilo predvidivo po svom učinku. Evropski sud nije prihvatio argument podnosioca predstavke da je zabrana kandidiranja osobama s dvojnim državljanstvom protivna Ustavu Rusije, posebno s obzirom na to da je Ustavni sud već izrazio svoje mišljenje o tom pitanju. U odnosu na navode podnosioca predstavke da tužilaštvo nije imalo pravo da djeluje kao podnosilac zahtjeva u postupku protiv njega i da je odluka domaćih sudova o poništenju registracije stoga bila nezakonita, Evropski sud je istakao da su domaći sudovi već ispitali taj argument i utvrdili da tužilaštvo može tražiti poništenje registracije kandidata koristeći svoja opća ili posebna ovlaštenja za osporavanje odluka izbornih komisija. S obzirom na navedeno, Evropski sud je smatrao da je zahtjev zakonitosti u ovom slučaju ispunjen.

Evropski sud je naveo da se Vlada pozvala na nekoliko ciljeva kako bi opravdala miješanje u pravo podnosioca predstavke. Naime, Ustavni sud je izjavio da je cilj zabrane kandidiranja osobama s više državljanstava na izborima bio osigurati lojalnost izabranih zvaničnika i zaštitu ustavnog poretka, suvereniteta države i nezavisnosti zvaničnika. Evropski sud je istakao da potreba za osiguranjem lojalnosti državi može predstavljati legitiman cilj koji opravdava ograničenja izbornih prava. Također je istakao da Vlada nije osporila navode podnosioca predstavke o tome da prije donošenja Zakona broj 128-FZ nije postojao nijedan primjer da je član ruskog zakonodavnog tijela s dvojnim državljanstvom pokazao nelojalnost ruskoj državi. Dalje je naglasio da Ustavni sud nije objasnio zašto bi dvojno državljanstvo podnosioca predstavke i njegov izbor u regionalno zakonodavno tijelo moglo ugroziti suverenitet Rusije i nezavisnost članova zakonodavnog tijela. Evropski sud stoga nije u potpunosti bio uvjeren da je osporena mjera imala cilj osigurati lojalnost i nezavisnost članova zakonodavnog tijela ili zaštitu suvereniteta države. Evropski sud je ostavio otvorenim pitanje da li je predmetno miješanje težilo legitimnom cilju.

Evropski sud je naglasio da je u predmetu Tănase utvrdio da više od jednog državljanstva ne bi trebalo da bude osnov za nepodobnost za izbor člana parlamenta. Zatim je naveo da je utvrdio da se različiti pristupi mogu opravdati tamo gdje postoje posebni historijski ili politički razlozi koji restriktivniju praksu čine neophodnom. Evropski sud je primijetio da u predmetu podnosioca predstavke Vlada nije iznijela nikakve historijske ili političke razloge kojima bi se objasnila neophodnost osporene mjere. Također nije dokazano da je postojala vanjska prijetnja nezavisnosti i demokratiji Rusije jer je zabrana kandidiranja na izborima osobama s dvojnim državljanstvom uvedena šesnaest godina nakon početka demokratskih promjena i trinaest godina nakon usvajanja Ustava, do kada je ruski politički sistem već bio oblikovan.

Evropski sud je istakao da je zabrana kandidiranja na izborima podnosiocu predstavke bila posebno restriktivna mjera, te da je formulirana u apsolutnom smislu i nije predviđala izuzetke. Evropski sud nije prihvatio argument Vlade da je miješanje u pravo podnosioca predstavke opravdano odsustvom bliskih veza između Ujedinjenog Kraljevstva i Rusije jer se zabrana primjenjivala na kandidate s državljanstvom bilo koje strane države. Nadalje, osporena zabrana utjecala je na velik broj ruskih državljana isključujući ih iz kruga potencijalnih kandidata za relativno širok spektar pozicija.
Evropski sud je već naglasio potrebu „individualizacije“ ograničenja izbornih prava i uzimanja u obzir stvarnog ponašanja pojedinaca, a ne percipirane prijetnje koju predstavlja grupa. Takva individualizacija može se postići, naprimjer, putem određenih sankcija, koje će imati preventivan učinak i omogućiti rješavanje bilo koje posebne prijetnje koju predstavlja identificirani pojedinac.

Evropski sud je zaključio da je poništenje registracije podnosioca predstavke za izbore, koje proizlazi iz primjene Zakona o izbornim pravima (izmijenjenog Zakonom broj 128-FZ), bilo nesrazmjerno navedenim legitimnim ciljevima, te je utvrdio kršenje člana 3. Protokola broj 1.