Nerazmjerno poništenje registracije vlasnika dvojnih državljanstava za kandidiranje na izborima automatskom primjenom opće zakonske zabrane, bez individualne procjene • Kršenje članka 3. Protokola broj 1

Činjenice i navodi podnositelja predstavke

Predmet se tiče poništenja registracije podnositelja predstavke kao kandidata za izbor u regionalno zakonodavno tijelo na temelju toga što ima dva državljanstva.

Podnositelj predstavke je opozicijski političar i novinar. Po rođenju je imao rusko državljanstvo i živio je u Moskvi do 15. godine, kada se s majkom preselio u Ujedinjeno Kraljevstvo. Neutvrđenog datuma, bez odricanja od ruskog državljanstva, dobio je britansko državljanstvo.

Podnositelj predstavke je 2003. godine bio kandidat na izborima za rusku državnu dumu. U skladu s izbornim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u to vrijeme, informacije o državljanstvu kandidata navedene su na glasačkom listiću i plakatima na biračkim mjestima. Podnositelj predstavke je izgubio na tim izborima. U ime stranke čiji je bio član, ponovno je nominiran kao kandidat na izborima za moskovsku regionalnu dumu. Izborno udruženje je povuklo njegovu kandidaturu pozivajući se na zabranu kandidiranja na izborima osobama s više državljanstava (Zakon broj 128-FZ). Podnositelj predstavke je osporio povlačenje pred domaćim sudovima. Pravomoćnom odlukom Gradskog suda u Moskvi od 29. ožujka 2007. godine njegov zahtjev je odbijen. Ustavni sud Rusije je žalbu podnositelja predstavke proglasio nedopustivom.

Podnositelj predstavke se 2012. godine pridružio drugoj stranci, koja ga je 2013. godine nominirala kao kandidata za izbore u jaroslavsku regionalnu dumu. Izborno povjerenstvo je registriralo njegovu kandidaturu za izbore. Podnositelj predstavke je na svom blogu objavio članak u kojem je istaknuo da je unaprijeđena domaća praksa u pogledu registracije kandidata s dva državljanstva. Tvrdio je da je registracija njegove kandidature bila reakcija ruskih vlasti na presudu Europskog suda u predmetu Tănase protiv Moldavije. Tužiteljstvo Jaroslavske oblasti osporilo je registraciju podnositelja predstavke kao kandidata na izborima pozivajući se na Zakon broj 128-FZ. Podnositelj predstavke se žalio tvrdeći da tužitelj nije imao pravo tražiti poništenje njegove registracije. Također je istaknuo da Zakon broj 128-FZ krši ruski Ustav i članak 3. Protokola broj 1 uz Konvenciju u kontekstu presude u predmetu Tănase.

Regionalni sud je utvrdio da je Izborno povjerenstvo prekršilo Zakon o izbornim pravima, izmijenjen Zakonom broj 128-FZ, jer je u njemu navedeno da osobe s dva državljanstva nemaju pasivno biračko pravo, te nezakonito registrirala kandidaturu podnositelja predstavke. Pozivajući se na odluku Ustavnog suda od 4. prosinca 2007. godine, sud je napomenuo da ograničenje pasivnog biračkog prava nije u suprotnosti s ruskim Ustavom ili međunarodnim pravom. Također je odbio pozivanje podnositelja predstavke na predmet Tănase utvrdivši da je presuda Europskog suda u tom predmetu specifična za određenu zemlju i stoga neprimjenjiva na situaciju podnositelja predstavke. Podnositelj predstavke se žalio Vrhovnom sudu Rusije, koji je 26. kolovoza 2013. godine odbio njegovu žalbu, a kasnije i naknadni zahtjev za reviziju.

Ocjena Europskog suda

Europski sud je prihvatio da je poništenje registracije podnositelja predstavke kao kandidata za izbore predstavljalo miješanje u njegovo pravo prema članku 3. Protokola broj 1. Stranke nisu osporavale da je poništenje registracije podnositelja predstavke za izbore imalo osnovu u domaćem pravu, da je bilo formulirano dovoljno jasno, da je bilo dostupno podnositelju predstavke te da je bilo predvidivo po svom učinku. Europski sud nije prihvatio argument podnositelja predstavke da je zabrana kandidiranja osobama s dvojnim državljanstvom protivna Ustavu Rusije, posebno s obzirom na to da je Ustavni sud već izrazio svoje mišljenje o tom pitanju. U odnosu na navode podnositelja predstavke da tužiteljstvo nije imalo pravo djelovati kao podnositelj zahtjeva u postupku protiv njega i da je odluka domaćih sudova o poništenju registracije stoga bila nezakonita, Europski sud je istaknuo da su domaći sudovi već ispitali taj argument i utvrdili da tužiteljstvo može tražiti poništenje registracije kandidata koristeći svoje opće ili posebne ovlasti za osporavanje odluka izbornih povjerenstava. S obzirom na navedeno, Europski sud je smatrao da je zahtjev zakonitosti u ovom slučaju ispunjen.

Europski sud je naveo da se Vlada pozvala na nekoliko ciljeva kako bi opravdala miješanje u pravo podnositelja predstavke. Naime, Ustavni sud je izjavio da je cilj zabrane kandidiranja na izborima osobama s više državljanstava bio osigurati lojalnost izabranih dužnosnika i zaštitu ustavnog poretka, suvereniteta države i neovisnosti dužnosnika. Europski sud je istaknuo da potreba za osiguranjem lojalnosti državi može predstavljati legitiman cilj koji opravdava ograničenja izbornih prava. Također je istaknuo da Vlada nije osporila navode podnositelja predstavke o tome da prije donošenja Zakona broj 128-FZ nije postojao nijedan primjer da je član ruskog zakonodavnog tijela s dvojnim državljanstvom pokazao nelojalnost ruskoj državi. Dalje je naglasio da Ustavni sud nije objasnio zašto bi dvojno državljanstvo podnositelja predstavke i njegov izbor u regionalno zakonodavno tijelo moglo ugroziti suverenitet Rusije i neovisnost članova zakonodavnog tijela. Europski sud stoga nije u potpunosti bio uvjeren da je osporena mjera imala cilj osigurati lojalnost i nezavisnost članova zakonodavnog tijela ili zaštitu suvereniteta države. Europski sud je ostavio otvorenim pitanje je li predmetno miješanje težilo legitimnom cilju.

Europski sud je naglasio da je u predmetu Tănase utvrdio da više od jednog državljanstva ne bi trebalo biti osnova za nepodobnost za izbor člana parlamenta. Zatim je naveo da je utvrdio da se različiti pristupi mogu opravdati tamo gdje postoje posebni historijski ili politički razlozi koji restriktivniju praksu čine neophodnom. Europski sud je primijetio da u predmetu podnositelja predstavke Vlada nije iznijela nikakve historijske ili političke razloge kojima bi se objasnila neophodnost osporene mjere. Također nije dokazano da je postojala vanjska prijetnja neovisnosti i demokraciji Rusije jer je zabrana kandidiranja na izborima osobama s dvojnim državljanstvom uvedena šesnaest godina nakon početka demokratskih promjena i trinaest godina nakon usvajanja Ustava, do kada je ruski politički sustav već bio oblikovan.

Europski sud je istaknuo da je zabrana kandidiranja na izborima podnositelju predstavke bila posebno restriktivna mjera, te da je formulirana u apsolutnom smislu i nije predviđala iznimke. Europski sud nije prihvatio argument Vlade da je miješanje u pravo podnositelja predstavke opravdano odsustvom bliskih veza između Ujedinjenog Kraljevstva i Rusije jer se zabrana primjenjivala na kandidate s državljanstvom bilo koje strane države. Nadalje, osporena zabrana utjecala je na velik broj ruskih državljana isključujući ih iz kruga potencijalnih kandidata za relativno širok spektar pozicija.
Europski sud je već naglasio potrebu „individualizacije“ ograničenja izbornih prava i uzimanja u obzir stvarnog ponašanja pojedinaca, a ne percipirane prijetnje koju predstavlja skupina. Takva individualizacija može se postići, naprimjer, putem određenih sankcija, koje će imati preventivan učinak i omogućiti rješavanje bilo koje posebne prijetnje koju predstavlja identificirani pojedinac.

Europski sud je zaključio da je poništenje registracije podnositelja predstavke za izbore, koje proizlazi iz primjene Zakona o izbornim pravima (izmijenjenog Zakonom broj 128-FZ), bilo nerazmjerno navedenim legitimnim ciljevima, te je utvrdio kršenje članka 3. Protokola broj 1.