Prijevremeni prekid mandata podnositelju predstavke kao članu Parlamenta, koji je naložila njegova politička stranka nakon njegovog povlačenja iz njezine parlamentarne frakcije • Osporavana mjera nije predvidljiva • Ne postoji pravni okvir za zaštitu pasivnog izbornog prava podnositelja predstavke od zlouporabe • Osporavana mjera je nezakonita, nerazmjerna i sprječava slobodno izražavanje naroda u izboru zakonodavne vlasti • Kršenje članka 3. Protokola broj 1

Činjenice i navodi podnositelja predstavke

Podnositelj predstavke bio je poznati ukrajinski političar, koji je u par navrata biran u Parlament Ukrajine. Iako nije pripadao nijednoj političkoj stranci, podnositelj predstavke se 2014. godine kandidirao na prijevremenim parlamentarnim izborima i izabran je s liste političke stranke Blok Petra Porošenka „Solidarnost“. Postao je zamjenik šefa parlamentarne frakcije te stranke. Podnositelj predstavke je 25. prosinca 2015. godine podnio predsjedniku Parlamenta pisanu izjavu o svom povlačenju iz frakcije.

Stranka je održala izvanredno zasjedanje Kongresa, na kojem je prvo izmijenjena njezina povelja s ciljem davanja ovlaštenja Kongresu stranke da prijevremeno prekine poslanički mandat „iz razloga predviđenih zakonom“ i, drugo, kako bi se prekinuo poslanički mandat podnositelju predstavke i drugom poslaniku, pozivajući se na članak 81. stavak 2. točka 6) Ustava Ukrajine.

Iako je i ranije bilo brojnih sličnih povlačenja iz poslaničkih frakcija, ovo je izgleda bio prvi put da se pod tim podrazumijeva i prekid poslaničkog mandata. Iz nepoznatih razloga Kongres stranke je na izvanrednom zasjedanju odlučio prekinuti mandat samo podnositelju predstavke i još jednom poslaniku. Preostalih osam poslanika nastavilo je sjediti u Parlamentu bez frakcije ili nakon što su se pridružili drugoj frakciji ili skupini.

Podnositelj predstavke podnio je tužbu Višem upravnom sudu osporavajući prijevremeni prekid mandata kao nezakonit, ističući da je sporna ustavna odredba predviđala mogućnost političke stranke da prijevremeno prekine mandat poslaniku samo „na temelju zakona“. Međutim, takav zakon nikada nije donesen. Viši upravni sud je 28. srpnja 2016. godine presudio protiv podnositelja predstavke. Pozivajući se posebno na odluke Ustavnog suda, Viši upravni sud je utvrdio da je prijevremeni prestanak mandata podnositelju predstavke kao poslaniku u skladu sa stavcima 2. točka 6) i 6. članka 81. Ustava.

Ocjena Europskog suda

Europski sud je istaknuo da nije sporno da je prijevremeni prekid mandata podnositelju predstavke predstavljao miješanje u njegova prava zaštićena člankom 3. Protokola broj 1. Primarno sporno pitanje tiče se predvidljivosti ustavnih odredbi. Europski sud je napomenuo da su, u skladu s dosljednim pristupom Ustavnog suda, ustavne odredbe izravno primjenjive, bez obzira na postojanje bilo kakvog pratećeg zakonodavstva. Također, Ustavni sud nikada nije presudio protiv potrebe za posebnim zakonom, kao takvim, na koji se poziva članak 81. stavak 6. Ustava, te je u svojoj odluci od 25. lipnja 2008. godine eksplicitno naveo da se „postupak i razlozi za prijevremeni prestanak mandata poslaniku (moraju) isključivo utvrditi zakonom“. Međutim, Ustavni sud je također napomenuo da je pitanje zakonodavnog reguliranja izvan njegove nadležnosti.

Europski sud je naglasio da članak 79. Ustava, kao i članak 1. Zakona o statusu poslanika eksplicitno navode da poslanici predstavljaju ukrajinski narod i imaju svoj mandat od naroda, te da se u skladu sa člankom 4. tog Zakona kao razlog za prijevremeni prestanak mandata poslaniku ne spominje nepridruživanje ili povlačenje iz parlamentarne frakcije poslanika izabranog iz političke stranke koja formira tu frakciju.

Usprkos postojanju brojnih slučajeva povlačenja poslanika iz parlamentarne frakcije političke stranke, s čije su liste bili izabrani u Parlament, ustavne odredbe koje predviđaju prijevremeni prestanak mandata poslaniku iz tog razloga nikada nisu bile primijenjene u praksi prije događaja u ovom predmetu. Europski sud je naglasio da je nepoznato kojim se kriterijima stranka vodila pri odabiru dvojice od deset poslanika izabranih s liste (koji su se povukli iz njezine parlamentarne frakcije) kojima će prekinuti mandat. U danim okolnostima Europski sud smatra da se od podnositelja predstavke nije moglo razumno očekivati da predvidi da će njegovo povlačenje iz parlamentarne frakcije stranke dovesti do prijevremenog prestanka njegovog mandata kao poslanika. Štoviše, nije postojao pravni okvir koji bi osigurao efikasnu suštinsku zaštitu njegovog pasivnog izbornog prava od zlouporabe.

Shodno tome, Europski sud je zaključio da je miješanje u pasivno izborno pravo podnositelja predstavke bilo nezakonito. Nadalje, posebno je naglasio da bi navedeni zaključak u principu bio dovoljan da se utvrdi kršenje članka 3. Protokola broj 1. Međutim, Europski sud je primijetio da okolnosti ovog slučaja također postavljaju ozbiljno pitanje proporcionalnosti. Europski sud je istaknuo kako nema sumnje da su jačanje stranačke discipline i sprječavanje fragmentacije parlamentarnih blokova važni za osiguranje efikasnog funkcioniranja Parlamenta. Također dijeli zaključak Venecijanske komisije da, tamo gdje su uobičajeni međustranački prijelazi, volja birača je osujećena, te je legitimno uvesti protumjere kojima se sprječava „prodaja“ mandata ili glasova. Međutim, bilo bi neprihvatljivo, pod izgovorom takvih protumjera, staviti političke stranke iznad biračkog tijela i dati im ovlasti da ponište izborne rezultate, kao što je de facto učinjeno u ovom predmetu.

Europski sud je istaknuo da osporena mjera u ovom predmetu nije bila samo nezakonita, već i očigledno nerazmjerna, te je osujetila slobodno izražavanje naroda u izboru zakonodavne vlasti. Europski sud je utvrdio kršenja članka 3. Protokola broj 1.